行政机关适用地方性法规作出行政处罚决定的审判规则及案

东莞石龙律师获悉

【试玩规则】

行政机关作出具体行政行为，法律、行政法规对某种违法行为没有明确规定，地方性法规对此有明确规定，并且与上级法律不相冲突的，可以适用地方性法规作出行政处罚决定。

【关键词】

行政环保行政处罚具体行政行为违法缺乏明确规定与地方法规相冲突

【基本案情】

该配件厂（慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂）经工商登记设立，经营范围为汽车配件、五金配件、塑料制品制造加工，经营地点为掌起镇周家段村。在同一经营地点，该配件厂负责人的儿子另行办理工商登记手续，设立了一家五金厂（慈溪市掌起镇慈晓五金厂）。但两家工厂实际从事五金加工生产，从人员、业务等方面难以区分，且该配件厂未向环保行政主管部门报送环境影响评价文件审批。随后，环保局（慈溪市环保局）向五金厂下达了《限期整改环境违法行为通知书》，责令其限期完成环境影响评价审批手续，在未取得环境影响评价审批前停止五金加工生产，并告知逾期不履行的，将依法处理。配件厂负责人和五金厂负责人均在通知书的“责令改正单位签名栏”上签字。随后，环保局根据群众举报对配件厂环保违法行为立案，并对配件厂经营场所进行了现场检查，发现配件厂未经环保部门批准，从事产生噪声污染的五金加工生产，噪声排放超标。环保局经调查问询，履行行政处罚告知义务后，作出行政处罚决定书，认定其行为违反了《宁波市环境污染防治条例》第十条第一款的规定，作出责令配件厂立即停止五金加工生产，并处罚款2万元的行政处罚。

配件厂主张五金加工项目不需要环评审批，工商登记后配件厂不需要向环保局等行政职能部门办理其他申请事项；环保局作出的行政处罚决定认定事实不清；处罚依据违反“法律不溯及既往”原则，以环评审批的方式处罚配件厂没有法律依据；处罚依据不适用于未提交环境影响评价报告的行为。即使配件厂未提交环境影响评价报告的行为违法，也不会承担直接的经济处罚。环保局适用法律错误，故提起诉讼，请求判决撤销环保局作出的行政处罚决定。

环保局辩称，涉案行政处罚决定书认定的事实清楚，零件厂未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并持续从事五金加工生产直至被环保局查处；零件厂在经营活动中存在涉及环境保护的具体行为，仍然需要遵守环境保护法律法规的规定，工商行政管理部门的审批、登记不能代替环保许可审批；对零件厂的行政处罚依据了《宁波市环境污染防治条例》的有关规定，适用法律正确。

【争议焦点】

行政机关对违法行为作出具体行政行为，法律、行政法规对违法行为没有明确规定的，可以适用地方性法规作出处罚决定吗？

【试验结果】

一审法院判决：驳回配件厂的诉讼。

配件厂不服一审判决，提起上诉。

二审期间，配件厂主动撤回上诉。

二审法院裁定：准许撤诉。

【试行规则解析】

配件厂建设项目可能产生环境噪声污染，依法负有申报义务，未将环境影响评价文件报环保局审批，也未取得环境影响评价审批文件，五金加工项目建设至今已投入生产。环保局作为环境保护行政主管部门，有权依法对辖区内配件厂的环境违法行为进行处罚，其行使符合法定程序。虽然《中华人民共和国环境影响评价法》和国务院《建设项目环境保护管理条例》对未依法报批环境影响评价文件和已报批但未获批准的行为规定了不同的法律后果，但上述法律法规针对的是擅自建设的行为，对于未报批环境影响评价文件即投入生产的行为，并没有做出明确的规定。 《宁波市环境污染防治条例》明确规定了建设项目未取得环境影响评价批准文件投入生产的，使用单位应承担的法律责任。这一规定与上级法律并不冲突，符合环保立法精神。另外，该配件厂是在《条例》实施后成立的，环保局适用地方性法规予以行政处罚，并无不当。

【适用法律】

《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十三条规定，新建、改建、扩建建设项目，必须符合国家有关建设项目环境保护管理的规定。

建设项目可能造成环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，制定防治环境噪声污染的措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。

环境影响报告书应当包括建设项目所在地单位和居民的意见。

宁波市人大常委会2007年《宁波市环境污染防治条例》第十条规定，建设项目未取得环境影响评价批准文件的，项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设、投入生产。

对从事餐饮、娱乐、洗浴、酒吧等经营活动的建设项目，未取得环境影响评价批准文件的，工商行政管理部门不予发放营业执照。

第三十条 违反本条例，有下列行为之一的，由环境保护行政主管部门责令停止生产、使用，可以处2万元以上20万元以下罚款：

（一）建设项目未取得环境影响评价批准文件，擅自投入生产的；

（二）建设项目性质、规模、地点、生产工艺等发生重大改变后，未重新取得环境影响评价批准文件即投入生产的。

最高人民法院《关于执行工作若干问题的解释》第五十六条规定，有下列情形之一的，人民法院应当裁定驳回原告的诉讼请求：

（1）被告人不作为的起诉理由不能成立；

（2）被诉具体行政行为合法，但存在合理性问题的；

（3）被诉具体行政行为合法，但因法律或者政策变化需要变更或者废除的；

（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

【法律文件】

行政投诉、行政答辩、行政上诉、行政复议答辩、律师意见、行政一审判决、行政二审裁定、撤诉申请

【有效性与避免冲突】

参考案例可供参考应用

慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂诉慈溪市环境保护局环境保护行政处罚案

【案件信息】

【中法典】行政诉讼法·法律适用·相关法规·相关规定·相关法规·相关地方性法规()

【案号】（2010）浙永兴终28号

【案例】 环境保护/行政处罚

【判决日期】2010年3月16日

【权威公告】被收录于浙江省高级人民法院《案例指导》2011年第1期（总17期）

【检索码】A0334++1++ZJNB++0410D

【审理法院】浙江省宁波市中级人民法院

二审程序

[上诉人]慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂（原原告）

[被上诉人]慈溪市环境保护局（原审被告）

[裁判文书原文]（如需使用，请核对裁判文书原文）

行政裁定

上诉人（一审原告）：慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂。

上诉人（一审被告）：慈溪市环境保护局。

上诉人慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂因与被上诉人慈溪市环保局环保行政处罚纠纷一案，不服慈溪市人民法院民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，目前已审理完毕。

慈溪市人民法院经审理查明，原告慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂于2003年7月8日经工商登记成立，经营范围为制造加工汽车配件、五金配件、塑料制品，经营地点为掌起镇周家段村。在同一经营地点，原告负责人的儿子另行办理工商登记，成立了慈溪市掌起镇慈晓五金厂。但两家工厂实际从事的都是五金加工生产，从人员和业务上难以区分。原告并未将环境影响评价文件报送环境保护行政主管部门审批。 2008年12月12日，被告向慈溪市掌起镇慈晓五金厂发出《限期整改环境违法行为通知书》，责令其于2008年12月31日前完成环境影响评价审批手续，在取得环境影响评价审批前停止五金加工生产，并告知逾期不完成的将依法处理。原告负责人和慈溪市掌起镇慈晓五金厂负责人均在通知书的“责令整改单位签字栏”上签字。2009年6月30日，被告根据群众举报，以环境违法为由起诉原告。同年7月9日，被告对原告经营场所进行现场检查，发现原告未经环保部门批准，从事产生噪声污染的五金加工生产，噪声排放超标。经过调查询问，并履行行政处罚告知义务，被告于2009年9月3日作出《慈环发[2009]第119号行政处罚决定书》，认定原告未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，从事五金加工生产，噪声排放超标，其行为违反了《宁波市环境污染防治条例》（以下简称《条例》）第十条第一款的规定。根据《条例》第三十条第一项的规定，被告作出行政处罚，责令原告立即停止五金加工生产，并处罚款2万元。

原告慈溪市章起镇经纬汽车配件厂诉称：1、慈环法（2009）第119号行政处罚决定认定的事实不清。原告于2003年7月8日开工建设五金加工项目并从事五金加工生产，2008年1月1日后，原告继续从事五金加工生产，未取得环评审批文件。根据2003年《建设项目环境保护分类管理目录》，五金加工项目无需进行环评审批。2、原告经宁波市工商行政管理局慈溪分局核准登记，合法开业从事五金加工生产。工商局是最后的行政审批机关，工商登记后，原告无需再向被告及其他行政职能机关提出其他申请。3、被告适用法律错误。 1.原告公司成立于2003年，但处罚依据的是2007年1月实施的《条例》，违反了“法无溯及力”的原则；2.环境影响评价审批是建设项目前置审批程序，针对的是相关法律实施后建设的项目，而不是已建成的项目，处罚原告已建成的项目，属于违法行为；3.《条例》第十条第一款、第三十条第一款第（一）项针对的是建设单位向环境保护部门申请审批环境影响评价文件，但经审查不予批准建设生产，不适用于原告不提交环境影响评价报告的行为。而且，应提交环境影响评价报告时不提交与提交后不予批准、未经批准建设的法律后果是不同的。即使原告未提交环境影响评价报告的行为构成违法，根据《建设项目环境保护管理条例》等相关规定，其应承担的法律责任也只是“停止建设、限期弥补”，而不是直接的经济处罚。请求撤销被告作出的慈环发（2009）第119号行政处罚决定。

被告慈溪市环保局辩称：1、涉案行政处罚决定书认定的事实清楚，原告公司成立于2003年7月8日，未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并继续从事五金加工生产，直至被被告查处。上述事实，经现场勘察记录、照片、监测报告及邱少军的调查、询问记录证实，事实清楚，证据确凿。2、工商行政管理部门的审批、登记不能代替环保许可审批，如果原告在经营中存在涉及环境保护的具体行为，仍然要遵守环境保护法律法规的规定。3、对原告的行政处罚在适用法律上正确。原告公司虽然成立于2003年，但未取得环境影响评价批准文件，擅自建设五金加工项目，并继续从事五金加工生产。环保违法行为处于持续状态，并于2009年7月9日被被告发现。《条例》于2007年8月1日施行。《条例》施行后，原告在未取得环境影响评价批准文件的情况下仍从事五金加工生产，其行为违反了《条例》的有关规定。被告依据《条例》对原告进行处罚，适用法律并无不当，本院予以支持。

慈溪市人民法院经审理认为：被告慈溪市环保局作为环境保护行政主管部门，有权依法对所辖区域内的环境违法行为进行处罚。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十三条规定，建设项目可能造成环境噪声污染的，建设单位必须提交环境影响报告书，制定环境噪声污染防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。原告所从事的五金加工项目，经监测噪声排放超标，说明原告所从事的是可能造成环境噪声污染的项目，依法应当提交环境影响评价文件报环境保护部门审批。2008年《建设项目环境影响评价分类管理目录》也明确将金属制品加工制造列为应当提交环境影响报告书的项目。原告负有举报义务，但未将环境影响评价文件报送被告审批，且在未取得环境影响评价批准文件的情况下，五金加工项目至今仍未建成投产，应当受到行政处罚。被告接到群众举报后，立案调查，并履行了行政处罚告知义务。根据《条例》第十条第一款、第三十条第（一）项的规定，被告对原告作出责令立即停止五金加工生产、罚款2万元的行政处罚。该行政行为并不违法。原告对其在未取得环境影响评价批准文件的情况下建成五金加工项目、从事五金加工生产的行为，在被告查处前，均无异议。因此，被告对事实的认定并无错误。工商行政管理部门与环保行政部门的行政管理职能不同，工商登记解决的是市场准入问题，不能代替环保许可审批。虽然原告公司成立于2003年，但《条例》实施后，原告未取得环境影响评价批准文件从事五金加工生产的事实清楚，被告适用地方性法规予以行政处罚并无不当。虽然《中华人民共和国环境影响评价法》和《国务院建设项目环境保护管理条例》对未依法报送环境影响评价文件和报送后未获批准的法律后果规定了不同的规定，但上述法律法规针对的是擅自开工建设的行为，对于未报送环境影响评价文件即投入生产的行为并没有明确的规定。《条例》明确了建设项目未取得环境影响评价批准文件即投入生产，使用单位应当承担的法律责任，该规定与上位法并不冲突，符合环境保护立法精神。被告依据地方性法规对原告作出行政处罚决定，适用法律并无不当，故依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，驳回原告的诉讼请求。

慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂不服一审判决，提起上诉，二审期间，上诉人慈溪市掌起镇经纬汽车配件厂主动撤回上诉，宁波市中级人民法院裁定准许撤回上诉。

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