行政协议与民事合同的区别：人民法院案例库解析

东莞石龙律师获悉

【行政协议与民事合同的区别】人民法院案例库：行政协议与民事合同的区别——行政机关为实现行政管理和公共服务目标而签订的协议，属于招商引资协议性质

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问答摘要

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行政机关为实现行政管理和公共服务目标而签订的招商协议，虽然部分条款具有民事权利义务性质，但一般是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商协议；协议中约定的权利义务并非行政机关的民事权利义务，而是其在履行行政管理职责过程中行使的行政法律权利义务，具有明显的行政协议属性。行政机关基于合同约定而形成的违约责任乃至赔偿责任，与行政机关行政行为违法而产生的国家赔偿责任并不完全相同，也不以行政机关的行政行为被撤销或者被确认违法为前提。

某公司诉广东省茂名市茂南区人民政府行政协议纠纷案

——行政协议与民事合同的区别

关键词

行政协议 民事合同 行政优先权

基本事实

法院经审理查明，2017年12月20日，广东省茂名市茂南区政府综合政务管理办公室与某公司签订了《终止投资合同协议》。协议约定：“1、甲乙双方同意自本协议签订之日起终止于2008年3月17日签订的投资协议。2、具体终止条件按照甲方出具的《承诺书》中的条款执行。投资协议终止后，双方就乙方经济损失的赔偿事宜另行协商，协商不成的，乙方可向项目所在地人民法院起诉。3、本协议自甲乙双方签订之日起生效。本协议一式四份，甲乙双方各执两份，均具有同等法律效力。”某公司向茂南区人民政府提起行政诉讼，请求继续履行投资协议并承担违约责任。

2018年12月7日，广东省茂名市中级人民法院作出（2018）粤09行初40号行政判决：驳回某公司起诉。

一审判决宣告后，某公司不服，提起上诉，2019年10月22日，广东省高级人民法院作出（2019）粤行终804号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。

二审判决宣告后，某公司向最高人民法院申请再审，2020年9月16日，最高人民法院作出（2020）最高法行再审第360号行政裁定，1.撤销广东省高级人民法院（2019）粤行终804号行政判决；2.撤销广东省茂名中级人民法院（2018）粤09行初40号行政判决；3.将案件发回广东省茂名中级人民法院再审。

再审判决宣告后，广东省茂名市中级人民法院于2022年12月27日出具（2021）粤09行初54号行政调解书，以调解方式结案。

决定理由

法院生效裁判认为：1.关于本案涉及的《投资协议》、《补充协议》、《解除协议》的性质。

行政诉讼法第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、不按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商一致，达成具有行政法律权利义务关系的协议，是行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”本案中，涉案《投资协议》及《补充协议》是茂南区政府及其委托的下属机构为实现行政管理和公共服务目标而签订的一系列具有招商协议性质的协议，协议按约定履行将相应提高茂南区的经济总量，增加茂南区政府的财税收入。协议中约定了项目审批、征地拆迁、规划管理、招拍挂程序及土地出让、政府配套政策及资金支持、企业投资规模及税收要求、相关配套证照、相关优惠政策落实等一揽子事项。上述一系列协议中虽然部分条款具有民事权利义务性质，但总体上是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商协议；协议中约定的权利义务并非茂南区政府及其下属机构作为事业单位法人的民事权利义务，而是其在履行行政管理职责过程中行使的行政权利义务。因此，涉案系列协议具有明显的行政协议属性，所签订的《解除协议》亦具有行政协议属性。合同当事人及一、二审法院均认可涉案《解除协议》的行政协议属性。因此，合同当事人在履行《解除协议》过程中发生的纠纷也应当纳入行政诉讼的范围。

2、关于《解除协议》约定的解决赔偿的诉讼类型。

《终止协议》第二条明确规定：“投资协议终止后，双方应就乙方经济损失的赔偿事宜另行协商。协商不成的，乙方可向项目所在地人民法院起诉”。自2017年《终止协议》签订以来，双方虽就经济损失赔偿事宜进行了协商，但因差距较大未能达成一致。因此，经过合理的协商期，公司选择通过诉讼方式向人民法院请求确定赔偿范围及赔偿金额，这是《中华人民共和国合同法》规定的权利和《终止协议》规定的诉讼权利的行使。这种行政机关依据《合同法》和合同约定承担的违约责任甚至赔偿责任，与行政机关违法行政行为产生的国家赔偿责任并不完全相同。一审法院认为，由于不存在被认定违法无效的行政行为，公司提出行政赔偿请求缺乏依据，这是对行政协议案件中的违约赔偿责任和行政行为违法案件中的违法赔偿责任的误解。二审法院认为，案中涉及经济损失赔偿的纠纷应当通过民事诉讼解决，与其认为案中协议为行政协议的判断更加相矛盾。与民事诉讼程序相比，行政诉讼程序更有利于一次性解决案中涉及的一系列协议所产生的纠纷。

本案中，根据《补充协议》的约定，茂南区政府无法解决土地征用、“三通一平”、土地交付等义务，应当在30日内返还某公司全部土地征用预付款及利息，并赔偿已支付费用的损失。《终止协议》还约定：“投资协议终止后，双方就乙方经济损失的赔偿事宜另行协商，协商不成的，乙方可以向项目所在地人民法院起诉。”《终止协议》签订后，茂南区政府虽然已于2017年12月29日全额返还某公司此前垫付的人民币投资本金，但不足以弥补给某公司造成的损失。由于一系列协议未能履行给某公司造成的损失客观存在，茂南区政府也承认投资本金利息和已支付费用的损失。因此，若双方不能在合理期限内就赔偿问题达成一致，某公司有权依据《解除协议》和《合同法》的规定，向违约方起诉要求赔偿包括投资本金利息、已支付费用的损失等违约责任。一、二审法院应当依据《合同法》和系列协议的规定，结合公司的诉讼请求，确定公司在订立、履行合同过程中产生的成本损失、为履行合同而支出的各项费用、已支付款项的利息损失以及其他合法损失；同时，参考行政诉讼法第七十八条第一款、最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第二十七条、合同法第九十七条、第一百零七条、第一百零九条、第一百一十条的规定，根据双方过错确定具体责任承担，保护行政协议相对人的合法权益，而不应要求公司通过民事诉讼程序解决行政协议纠纷。

判决摘要

行政机关为实现行政管理和公共服务目标而签订的招商协议，虽然部分条款具有民事权利义务性质，但一般是以国有建设用地使用权出让为基础的综合性招商协议；协议中约定的权利义务并非行政机关的民事权利义务，而是其在履行行政管理职责过程中行使的行政法律权利义务，具有明显的行政协议属性。行政机关基于合同约定而形成的违约责任乃至赔偿责任，与行政机关因行政违法行为而产生的国家赔偿责任并不完全相同，也不以行政机关作出的行政行为被撤销或者被确认为违法为前提。

关系索引

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条

一审：广东省茂名中级人民法院（2018）粤09行初40号行政判决（2018年12月7日）；二审：广东省高级人民法院（2019）粤行终804号行政判决（2019年10月22日）；再审：最高人民法院（2020）最高法行初360号行政裁定书（2020年9月16日）

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