对地方立法贯彻科学发展观的几点认识

党的十八大在全面总结历史经验的基础上，深刻地阐明了坚持科学发展观的重大实践和理论意义。科学发展观与民主法治密切联系，相互作用，对我国社会主义民主法治建设，包括地方立法工作有重要意义：坚持以人为本，统筹兼顾，实现全面协调可持续发展，体现社会主义民主法治建设的价值追求，是指导社会主义民主法治建设的重要方针。而科学发展观的内涵、目标与原则，也需要通过推进民主法治，加强和改进立法工作来得到贯彻和实现。


树立以人为本的立法理念，统筹兼顾好社会各种利益


经过多年的改革发展，中国社会急剧转型，经济体制重大变革，社会结构剧烈变动，利益格局深刻调整。这些变革、变动、调整，使转型中的中国，社会群体不断分化，群体间的利益关系日趋复杂。与此同时，现有的制度安排和政治实践在应对这一新情况、新变化时经验和准备不足，使得政治生活在某些层面和某些领域中存在利益表达渠道不畅、利益表达主体失衡、利益诉求保障不力等问题。特别是不同利益主体争取和表达利益的能力和能量出现了过大的差距，强势群体对公共政策的制定和执行有重要影响，而弱势群体则处于依附和边缘的状态。如果上述问题长期积累下去，不但会影响社会的稳定，甚至会造成民主政治的扭曲。


利益表达和利益整合是政治的基本功能。改革开放伊始，邓小平同志就指出，“必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系”。科学发展观坚持以人为本和统筹兼顾，对新时期表达、协调、平衡、整合社会利益提出了具体和明确的要求。以人为本，在为谁发展上，强调发展为了人民，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益；在靠谁发展上，强调发展依靠人民，尊重人民主体地位；在发展成果如何分配上，强调发展成果由人民共享。统筹兼顾，则强调要正确认识和处理社会主义事业中的重大关系，统筹兼顾社会不同利益，实现公共利益最大化，减少矛盾、化解冲突。


法律是调节社会利益和社会矛盾的工具。人大作为国家权力机关、代表机关和民意机关，通过履行宪法和法律赋予的立法权，在表达、平衡和整合社会利益关系和统筹协调社会利益格局方面责任重大、优势独特、作用明显。当前，把这种优势和作用进一步发挥出来，首要的就是树立“以人为本”的立法理念和价值追求，把“统筹兼顾”作为新时期人大立法的工作目标和重要方法。


树立以人为本的立法理念，要以“最广大的人民”为本。将实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。以人为本的人，在当代中国，就是以工人、农民、知识分子等劳动者为主体，包括社会各阶层的广大人民群众。立法能否最大程度地表达最大多数人的利益诉求，整合最大多数人的利益，关系人大立法工作的大局。只有这样，社会主义法律才能成为社会成员所普遍遵守的共同意志，才能成为具备坚实民意基础的良法。


树立以人为本的立法理念，要以“实现人民群众的各项权益”为本。实现人的全面发展，要求新时期人大立法工作更加注重公民权利，为其政治、经济、社会和文化权利的不断实现，提供制度化、规范化和程序化的保障，使每个公民依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，参与经济、文化和其他社会事务的管理，平等地享有发展的成果。据此，有两个问题值得注意。一是，在立法中要公正、均衡地设置“权力和权利、权力和责任、权利与义务”，通过规范公权力来保护私权利，让更多的法律和法规成为公民权利的宣言。二是，要以立法推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证社会的公平正义。进一步发挥立法在利益表达、权力制衡、权利救济、社会整合中的重要作用，为公平公正地协调社会利益，提供制度安排和机制保障，通过利益协调的法制化、有序化，保证利益协调的机会公平、规则公平、程序公平以及起点公平和过程公平，保证各阶层、各群体平等的有序政治参与，共享政治建设发展的成果。


树立以人为本的立法理念，要坚持统筹兼顾的工作方法。从方法论意义上讲，立法工作践行科学发展观，落实以人为本，要坚持统筹兼顾。一是要在立法中正确认识和妥善处理社会主义事业中的重大利益关系，兼顾好“中央和地方关系、个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益”，统筹好“城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放”，维护好改革发展稳定的大局，充分调动各个方面的积极性。二是要正确认识和妥善处理不利益的差别。人民群众的根本利益是一致的，但在具体利益上可能千差万别。在立法中坚持统筹兼顾，要把群众分散的、个别的、特殊的利益整合到集中的、整体的、普遍的利益中，任何利益都要最终服从和服务于人民的利益；在体现多数人意志的同时，要注重保护少数人的利益，对改革中利益受损的群体，要进行补偿，从而实现公共利益的最大化，更好地实现社会和谐。


确立社会经济全面协调可持续发展的工作目标，以均衡立法推动科学发展


党的十八大报告指出，要全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。


改革开放以来，各级人大立法工作服从和服务于经济建设这个中心，立法的重点是经济立法，此后发展到经济立法和行政立法并重，但社会立法处于相对滞后的状态。在全面建设小康社会的历史新时期，要求把经济建设与社会发展结合起来，立法工作也要实现全面协调发展。


首先，中国特色社会主义法律体系本身要统筹立法资源，全面协调发展。立法资源应在七个法律部门之间合理分配，防止厚此薄彼。法律体系间的规范注意彼此衔接，相互呼应，整体协调。近年来，全国人大已迈出实质性步伐，加强社会立法，完善经济、政治、文化立法，到2010年可望形成较为完备社会主义法律体系。


其次，地方立法要适应本地政治、经济、社会、文化的发展需要和实际情况，更加关注协调立法和均衡立法，推动当地经济社会的全面发展、人与自然协调发展。


一是要统筹经济立法与社会立法。就地方立法而言，重视经济立法和行政立法，社会立法滞后的现象不同程度存在，需由各地人大根据实际情况做出调整。推进社会立法，要加大对民生问题的关注。党的十八大报告提出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”通过立法推进对社会组织、劳动就业、社会保障、社会救济、社会福利、教育文化、公共卫生等社会事业的发展，可以实现公民各项权益和社会整体福利的增量发展，对构建和谐社会有重要意义。


二是要统筹人与自然的和谐发展。落实科学发展观，要求促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。我国环境立法刚刚起步，尚未形成整体配套的环境法律体系，诸多领域仍是空白。今后，地方环境立法需关注两大问题：第一，对传统发展方式的否定。目前，环境权作为一项重要权益，可持续发展思想大多还在政策层面，有待在地方法规中进一步确认。从整体上看，现行调整生态环境的诸多立法理念，偏重和局限于传统的发展观，对破坏生态环境可持续发展的行为，约束和惩罚不力。二是对规范的可持续发展模式的理性设计。对于提高资源利用效率、完善资源开发秩序、建立生态补偿机制和环境恢复机制方面的法规，地方立法可以在没有上位法的情况下，积极探索，发挥引领可持续发展的作用。


扩大人大代表和政协委员对立法工作中的参与，推进科学立法和民主立法


发挥人大代表和政协委员在立法工作中的作用，是推进科学立法和民主立法的必然要求。政治的一项基本功能就是把公民的诉求转变为公共政策的输出的过程。制定公共政策，如果没有公众利益的表达，就不可能公正和有效地协调和平衡各种社会利益关系。尤其是在利益分化的社会中，只有让社会各利益主体的要求得到表达，才能缓解利益矛盾对社会的震荡；也只有通过一定的渠道了解各利益主体的利益要求，才能实现决策的科学化和民主化。人大代表和政协委员，肩负着表达社会利益的重要职责，他们就地方立法工作提出的意见和建议，来自社会的方方面面，体现不同的社会群体和阶层的诉求。不断扩大代表和委员的立法参与，有助于畅通社会利益诉求表达，提高立法工作的质量和实效，为法律法规的实施奠定坚实的基础。


    发挥人大代表和政协委员在立法工作中的作用，也是坚持党的领导、人当家作主和依法治国有机统一的具体实践。走中国特色社会主义政治发展道路，最为重要的就是坚持党的领导、人当家作主和依法治国的有机统一。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本政治保证，人民当家作主是党的领导和依法治国的出发点和落脚点，依法治国是党领导人民实现当家作主的基本方略，三者之间辨证统一，在相互促进中共同发展。在党的领导下，建立和完善代表和政协委员参与立法工作的具体制度和机制，适应人民群众不断提高的政治参与积极性，有助于推进公民政治参与的制度化、规范化和程序化，进而把公民不断增长的政治参与热情吸纳到法治的框架下来，保障和实现人民当家作主。同时，可以推进国家力量和社会力量相互协作，扩大共同治理的空间，使地方立法工作成为“公共利益最大化的社会管理过程”，实现“政通人和”，推进有中国特色的社会主义“善治”，为科学发展提供更加坚实的政治保证和民主法治保障。